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《人民检察院民事诉讼监督规则》解读

时间:2021/7/29 16:11:47    来源:本站    作者:管理员    点击:550

2021年7月26日,最高人民检察院发布了《人民检察院民事诉讼监督规则》(下称《监督规则》),该规则在试行8年后,经过最高人民检察院的反复调研、细致修订,终于正式发布,并将于8月1日起正式实施。该规则全面梳理了检察监督的原则、方式、范围和程序,既是监督申请人的流程指针,更是检察官办案的规范依据,系民事检察监督最为重要的司法解释类文件,将在较长的时间内指导民事检察监督案件的办理。


作为曾经参与过《监督规则试行版》草拟工作的成员,笔者非常有幸能经历试行版从立项、调研到草拟的全过程,也因此一直关注规则的修订。此次规则修订将规则草拟中曾经争议的几大痛点问题予以了明确回应,既兼顾了检察系统办案的现实需要,也衡平了当事人申请监督的权利和民事诉讼法既有立场。从组织保障、监督范围、监督手段、监督效力等丰富角度,全面强化了民事检察监督职能,有非常多的亮点。笔者拟以本文,从修订的核心内容、重要条款入手,解析检察监督工作和规范的最新动态。


一、修订背景及总体情况

1.《监督规则(试行)》的起草系为了落实民事诉讼法的相关规定,试行规则第一次明确了检察院对全民事诉讼流程的监督权,并确定了抗诉和检察建议两种监督方式及实现程序,成为新民诉法时代检察院位阶最高的实操依据。规则发布后,检察机关进行了持续的实践探索,这8年间民事检察领域也发生了不小的变化,仅以笔者的观察:一是调整了组织机构,将公益诉讼和行政检察监督剥离出民事检察,单独成立民事检察六部,专司民事诉讼监督;二是针对违法行为监督和执行监督两类新的监督领域,在只有检察建议这类强制性不足的监督手段的情况下,通过两高达成《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》赋予了执行监督一定的强制力;三是扩展依职权监督的范围,开展防范打击虚假诉讼等专项活动,由被动监督向主动监督转化。四是通过发布最高检指导案例、精准监督等方式,扩大检察监督影响力、完善监督定位;五是通过制定《人民检察院审查案件听证工作规定》,推行听证制度,提升监督的客观性和亲历性。

2.《监督规则》全文共十章、一百三十五个条文。与2013年《监督规则(试行)》版本相比,减少了管辖章并统一至受理章;总体体例基本未变,依然是总则、受理、审查的流程分类,再到裁判监督、违法行为监督、执行监督的监督对象分类;新增11个条文,修改将近70个条文,总体修改包括了办案组织优化、程序科学完善、司法政策的融合、民法典生效后的规范用语等几个方面。


二、修订核心内容举要

(一)当事人申请监督权利相关

1. 明确申请期限为两年

检察监督案件始终没有申请期限,导致申请监督案件存在大量生效裁判做出时间过长的案件。此类案件除了案件事实无法查清外,法律适用问题也更显复杂,实践中不乏以新的法律、法规和司法解释申请监督或者对民事权利放弃后的投机申诉,增加了大量无价值案件。因此,每次修订或者出台相关规定,办案检察部门均诉求可增加申请期限规定,本次终于落地,应该是通过了立法机关的授权审核,能得以对申诉权做出期限限制。

《监督规则》第二十条,将申请检察监督期限设定为两年,并在第二十七条明确超过申请监督期限的案件不予受理。上述条款系限权条款,也被认为是从当事人视角最为关注的变化。应当明确的是因为检察监督必须再审程序前置,因此两年期限自法院作出驳回再审申请裁定或者再审判决、裁定发生法律效力之日起算。该两年期间与诉讼时效不同,为不变期间,不适用中止、中断、延长的规定。

需要注意的是,《监督规则》对2年期限的约定,虽较申请再审的6个月期限更长,但却没有申请再审期限中关于针对部分再审理由“自知道或应当知道之日起算”的柔性规定。笔者认为,这应该不是最高检的忽略,而是考虑了再审阶段已经吸收了一部分特殊情形,从督促当事人尽快取得新证据申请监督和两年期限较为宽松角度,做了硬性规定。虽然上述考虑有一定合理性,但笔者认为可能还有一种情形需要特殊考虑,即再审判决未依法送达被申请人,或被申请人未经合法送达缺席判决的情形,这类情形自当事人知道该再审裁判时起算似乎更加合理。

另外,就该条款的溯及力问题,根据权威解释,该规定仅适用于新受理案件,对于监督规则实施前的民事案件,当事人申请期限自修订后的监督规则实施之日起算。对于因各种原因未能申请监督的案件,可能要关注该规定,及时行权。

2. 一审生效裁判可申请检察监督

此次《监督规则》删去了一审裁判原则上不能申请监督的条款,全面放开了一审裁判的监督渠道。一审生效裁判,只要经过了再审程序或符合其他受理条件,依然可以申请监督。该条系根据《关于停止执行<人民检察院民事诉讼监督规则(试行)>第三十二条的通知》(高检民〔2018〕18号)做出的明确,但《监督规则》实施后,该通知是否自行失效,尚需最高检明确。但该通知中关于认真审查当事人未提出上诉的理由,防止当事人滥用审判监督程序,以及对于无法定情形的原因不提出上诉,人民法院不予再审的,应当慎重行使再审检察建议权和抗诉权的理念,尚会影响实践。

3. 受理条件的放宽及限缩

受理标准做了更为贴合实践的修订,一方面是标准的严格。原《监督规则》对于法院超过3个月未对再审申请作出裁定,检察院即可受理。此次修订为了法院在“法定期限”审查再审申请的,就不予受理,实质上给了相当大的解读空间。该条修订应该是考虑到实践中较少法院能在三个月内作出裁定,对法院案多人少无法达到法定期限的谅解性妥协。另一方面是标准的宽松。对于再审超过法定期限,本应不予受理,此次修订增加了一个例外条款“不可归责于自身原因的除外”,该条将实践中确实存在的复杂因素考虑进去,例如未合法送达裁判文书、人身自由被限制或不可抗力等原因导致未申请再审的,依然享有申请监督的权利。另外,对于应当受理而不予受理的,《监督规则》开放了一个救济路径,当事人可以向上一级检察院申请,上一级检察院审查后可以指令下一级检察院受理,必要时也可直接受理。

4. 明确了上级复查制度

申请监督案件,是由生效裁判的同级检察院受理审查,经同级检察院提请抗诉后由上级检察院抗诉。而同级检察院做出不支持监督申请决定后,当事人能否继续申请上级检察院抗诉,一直存在不同做法。据了解,多数检察院并未放开再次申请的路径,同级检察院做出决定即为终局决定,而最高检等一直开放复查路径。


此次《监督规则》明确了当事人有申请复查的权利,并明确了申请期限、标准和流程,将复查程序正式法定化。需要明确的是,复查标准较申请监督标准(《民事诉讼法》第200条)更为严格,将认定案件基本事实证据不足、适用法律错误、程序违法的情形均明确排除在外,只解决有新证据、主要证据伪造、依据的裁判撤销、审判人员违法裁判等实体错误问题。至于《监督规则》实施后,已经被驳回的案件能否申请复查,笔者认为如在一年以内的,应仍享有申请复查的权利。


(二)扩展检察监督范围

1. 全面强化依职权监督

检察监督权属性立意为权利保护还是公权监督,一直是民事检察研究的争点。立场为权利保护的一派,认为依职权监督损害了民事权利当事人处分的原则;立场为公权监督的一派,认为民事检察权本质在于对审判权这一公权力的监督,只是兼具权利保护属性,依职权监督不存在理论和实践障碍。此次《监督规则》的修订全面重构了依职权监督的体系,大大增加了依职权监督的范围,强化依职权监督的意味明显。

原《监督规则(试行)》依职权监督仅有三项,且没有兜底条款,仅限于“损害两益”、“审判人员枉法行为”、“跟进监督”三种情形。而此次修订,将依职权监督情形扩展为了六项,增加项中价值度较高的有两项:一是虚假诉讼案件。检察院对虚假诉讼案件能否不依当事人申请,而直接依职权监督,始终争议较大。检察院认为虚假诉讼妨碍司法秩序,符合“损害两益”的情形,应当依职权监督。而反对者认为司法秩序不是当然的国家利益,不符合依职权范畴。此次修订回避了上述学理争议,直接规定为了依职权监督情形,解决了检察监督实践痛点。二是具有重大社会影响而确有必要监督。该条虽然表述较为严格,但因未被类型化,在某种程度上起到了兜底条款的作用,因此意义非凡。同时,该处的“重大”和“必要”应当以检察院的独立判断为准,给了检察院较大的依职权监督的空间。当然,相信最高检在具体解释中,对重大和必要会做一定的画像,例如涉及群体利益的典型案件、有重大法律适用指导意义的案件、同案不同判的批量案件、对金融及安全等体系有较大影响的案件等等。

需要提示的是,该条规定中关于依职权监督案件不受是否申请再审的限制,对当事人意义更为深远。对于因各种原因未能申请再审的案件,已无法申请监督,可以评估是否系检察院可以依职权监督的范围,如符合上述情形,可作为案件线索提供给检察院,或许可以使已经封闭的法定程序,重新开启大门。

2. 全流程和全类型监督

《监督规则》发布会,最高检对于监督范围作了明确答复:民事案件从立案、审理、裁判直到执行,包括对仲裁裁决和公证债权文书等民事非诉执行依据的执行,无论哪个环节存在违法情形的,检察机关都有权依法进行监督。相应体现在:第一,专章规定了审判人员违法行为监督,即在诉讼中即可启动对审判不当行为的监督程序,又被称为诉中监督,涵盖了保全程序、特别程序、督促程序、破产程序等。第二,专章规定了执行监督,对该章的每个条款均作了修改,将两高的相关文件内容融入体系,将执行实施和执行审查均纳入监督范围。第三,《监督规则》第一百一十九条,将申请执行、撤销仲裁裁决或者申请执行公证债权文书存在违法、错误情形的,也纳入了监督范围,可以参照审判人员违法行为监督和执行监督的程序进行监督。


(三)规范检察监督程序相关

1. 规范送达程序

原监督规则关于文书的送达,采取了较为保守的方案,即《受理通知书》等送达申请人,但是否送达被申请人,则看需要决定。当时的考虑主要是对审判人员进行违法类监督、执行监督,存在不涉及被申请人权益、不需要被申请人答辩的情况,检察院自行审查即可,不便于都通知对方当事人。但实践中确实存在直至抗诉、甚至再审,被申请或者其他当事人才知情的情况,影响了检察监督的程序公正性。此次《监督规则》修订,针对被申请人和其他当事人保障上做得更加全面,杜绝了实践中的“懒惰”行为。

2. 强化听证程序

检察院以书面审查为主,缺乏程序架构而丧失亲历性,是广被诟病的问题。而设置审查中的听证程序,是解决这一问题比较有利的抓手。此次修订,主要参考了《人民检察院审查案件听证工作规定》中的步骤,明确了民事监督案件听证会一般应当公开进行,设计了较为清晰的流程。检察院为此还开通了公开听证直播系统,可以预判的是,此次监督规则实施后,检察机关会以强化听证程序为手段,给予当事人充分的诉辩,在各方人士的参与下,保障检察监督的公开公正。


(四)强化检察监督手段相关

1. 明确可以调取审判副卷

检察院审查民事监督案件是否可以调取法院审判卷宗的问题,在监督规则试行版中已经基本解决。但调取卷宗的范围,是否可以正卷、副卷一并调阅,在检法之间始终存有争议。绝大部分法院不允许检察院调取副卷,认为副卷属于法院内部讨论、审批内容,不属于监督范围,对民事案件审查无宜。就此问题,中央政法委率先表态,在政法领域全面深化改革推进会上提出,加强对民事审判案件的检察监督制度机制建设,探索正卷、副卷一并调阅制度。各地检察院与法院为落实上述会议精神,多地(江苏、青海、山西、黑龙江等地)联合签署了调取卷宗的相关办法,对调取副卷进行了相关规范。例如山西省检与高院会签《关于省人民检察院调阅全省法院民事、行政诉讼卷宗有关问题的规定》,明确调阅民事、行政诉讼案件副卷的,应当说明调阅的具体理由,并分别报经调阅单位和出借单位分管院领导审查签字。此次《监督规则》将调取副卷于流程中明确,无疑将促使更多省级检察院出台相关文件予以规范。而这一手段,一方面使检察院能更了解法院作出审判结论的背后考量,衡平抗诉权行使与保证审判权威的法益;另一方面也可促使法院规范合议程序,保障法官独立审判、避免对案件的不当干扰。

2. 延展了调查核实范围

《监督规则》依然延续了试行版中调查核实“大敞口”的规定,即只要符合检察院履行监督职责的需要,检察官可独立判断是否行使调查核实权。同时,调查核实的手段均予以了保留,包含了询问当事人或者案外人;咨询专业人员意见;鉴定、评估、审计;勘验物证、现场及其他等丰富的核实手段。而鉴定意见等实践中比较重要的证据,引入了检察技术人员的审查制度,为检察院审查民事案件中的鉴定意见提供了技术和制度保障。

此次修订最为重要的是,增加了向银行业金融机构查询、调取、复制材料的专门规定,并规制为了四种法定情形:一是侵犯两益;二是审判人员违法行为;三是公益诉讼;四是当事人伪造证据、恶意串通等情形。该四种法定情形的范围虽然较窄,但在较大程度上避免了检察院不当行使调查权而补强一方当事人举证能力的情形,相对更为科学合理。而目前调查核实范围中,包含了实践中涉嫌虚假诉讼调取银行流水的问题这一痛点,似可有效解决大部分需要调取金融机构凭证的问题。


(五)强化监督效力相关

1. 明确虚假调解可以抗诉

虚假调解案件占虚假诉讼案件的一大部分,但因是调解书结案,根据原试行版,只能通过检察建议予以监督,无启动再审的强制力。为了能强化对虚假调解的监督,检察院将虚假调解妨碍司法秩序解读为侵害两益,从而可以适用《民事诉讼法》第二百条予以抗诉,但并未得到法院的普遍认可。此次修订明确了检察院对虚假诉民事调解书可以抗诉,从根本上解决了虚假调解监督强制力的问题。

2. 明确跟进监督的情形

《监督规则》第一百二十四条,明确了可以再次监督或跟进监督的情形,即检察院抗诉或发出检察建议后,再审未采纳抗诉意见,或未采纳检察建议意见,检察院可以再次抗诉。对于该条文义,笔者认为可以有以下几点理解:第一,对于抗诉后的再审裁判或执行监督回复意见,检察院应当依职权进行审查,这个程序至少在内部需成为规范的必经程序,才有启动的前提。第二,根据《监督规则》规定,具体条件限定在再审裁判有明显错误,标准要高于原抗诉阶段的评判标准。第三,根据目前文义,再次抗诉既可以是原抗诉机关提起,也可以是原抗诉机关提请上级检察院抗诉。而《监督规则》第九十一条,将接受抗诉的法院将案件交下一级人民法院再审,原提出抗诉的检察院可以再次提出抗诉做出了明确规定。如是接受抗诉的法院自行审理,是否只能提起上级院抗诉,还有待明确。第四,作为最高检的司法解释,法院亦应受该条款约束,检察院再次抗诉的应当进入再审,且应当明确原合议庭回避等制度。

虽然该条对于抗诉未改判案件非常利好,但从实践观察来看,这可能更多是一个强化监督成效的彰显性的条款,实践中检察院会综合考虑司法权威和效率等因素,真正启动跟进监督门槛很高,数量和机会上不可期待。

3. 明确检察院调取证据的效力

检察院调取证据的效力问题,实践中一般会比照新证据对待,既在法庭上予以出示,双方进行质证,但其法律地位始终未予明确,经常在抗诉案件庭审中被被申请人挑战。《监督规则》第七十六条明确了检察院调取的证据在再审中的法律地位,即应当视为新证据,并可以《民事诉讼法》第二百条第一项抗诉。而在程序意义上,检察院在再审过程中公示该证据,也需要经过双方当事人质证,由法院确认该证据的效力。

此外,针对检察办案组织优化、执行监督完善、违法违纪线索移送等,《监督规则》还做出了重要修订,因文章字数所限,暂分析至此。

三、申请监督案件实操提示TIPS

结合《监督规则》修改,以当事人及律师为视角,对于申请检察监督案件的实操,笔者给出些许建议,供同仁们参考:

1. TIPS1: 充分认知检察监督案件的受理条件:第一,对再审判决已过两年期限的案件应尽快申请检察监督;第二,对因各种原因未能申请再审的,可探讨是否符合依职权监督的条件,以线索提供方式进入程序。第三,对下级检察院不予支持监督申请的案件,一年内向上级检察院要求复查,增加一级机关的审查机会。

2. TIPS2:明确识别检察监督范围:对诉讼保全程序、执行程序、特别程序、撤销和不予执行仲裁裁决程序、破产程序等程序中的问题,亦可以向检察院申请监督,监督方式虽无抗诉相同的强制启动程序的效力,但可更多还原事实,增加督促法院解决错误问题的机会。

3. TIPS3:熟悉了解检察监督手段:第一,积极推动检察院行使调查核实权,对于虚假诉讼等可申请检察院向金融机构调取双方转账流水;对于鉴定结论明显有误的,可以申请检察院技术部门作出审查认定。第二,如有审判人员决定案件程序问题,或其他案外因素线索,可以申请检察院调取副卷,便于了解法院对案件审判结论的依据。

4. TIPS4:  做好应诉准备:检察监督由书面审逐渐向公开审理靠近,积极申请谈话和听证,将有助于案件事实的查明。申请人和被申请人要在了解听证流程的基础上,充分准备,以期围绕检察官设定的听证问题进行充分细致回应。

5. TIPS5:  跟进检察监督效果:对于检察院抗诉案件,再审未能实现改判的,可以积极证明该再审判决仍存在明显错误,可以积极要求检察院对结果进行审查,增加检察院跟进监督的可能性。